Het is een kwestie van geduld
“Nieuwe wet leidt nog niet tot snellere openbaarmaking van documenten” kopte de NOS op 9 maart jl. Uit onderzoek van de Open State Foundation en het Instituut Maatschappelijke Innovatie was gebleken dat de afhandeling van verzoeken op grond van de Wet open overheid (Woo) nog net zo lang duurt als onder de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) het geval was. De onderzoekers kwamen op een termijn van 162 dagen, terwijl de beslistermijn slechts 28 dagen (of met verlenging 42 dagen) bedraagt. Is de Woo daarmee ‘mislukt’? Wij denken van niet. Het laat hooguit zien dat journalisten wellicht te hooggespannen verwachtingen hadden van de nieuwe wet. De Woo zoals die op 1 mei 2022 in werking is getreden, bevatte namelijk nog slechts beloftes voor de toekomst. Wij zullen dit toelichten.
Een nieuw adagium
De Woo wil het adagium voor de openbaarheid van overheidsinformatie wijzigen van ‘openbaarheid, tenzij’ in ‘actieve openbaarheid, tenzij’. De gedachte is dat als meer informatie door het bestuursorgaan zelf (actief) openbaar wordt gemaakt, minder Woo-verzoeken ingediend hoeven te worden en deze verzoeken ook over minder documenten zullen gaan. Door deze actieve openbaarmaking zal het dus eenvoudiger moeten worden om de wettelijke beslistermijn voor Woo-verzoeken te halen. Maar… het artikel dat de actieve openbaarmaking van bepaalde categorieën documenten verplicht, is nog niet in werking getreden. Een van de redenen hiervoor is dat deze verplichting pas in werking kan treden als de benodigde technische ICT-voorzieningen gereed zijn.
De oorspronkelijke plannen voor het Platform voor Open Overheidsinformatie (PLOOI) waren ambitieus. In december 2022 heeft de minister van BZK daarom besloten om (in navolging van een advies van het Adviescollege ICT-toetsing) een eenvoudiger platform met overheidsinformatie te ontwikkelen. Door te kiezen voor een eenvoudiger platform zou de verplichting tot openbaarmaking sneller in werking moeten kunnen treden. Vooruitlopend op de verplichte actieve openbaarmaking, kunnen bestuursorganen al uit zichzelf informatie openbaar maken. Een groot aantal bestuursorganen zijn op dit moment al bezig met pilots.
De samenhang tussen ICT-ontwikkeling en wetgeving speelt niet alleen bij de Woo, maar ook bij de Omgevingswet. Bij de Omgevingswet is de inwerkingtreding van de wet afhankelijk gemaakt van de werking van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Bij de Woo is ervoor gekozen om alleen de twee artikelen over verplichte actieve openbaarmaking niet in werking te laten treden. Het was ook niet nodig om de hele wet afhankelijk te maken van het realiseren van PLOOI, maar duidelijk is wel dat hierdoor in de samenleving verwachtingen over de wet zijn gewekt die nog niet ingelost kunnen worden. Het is nodig om deze verwachtingen te temperen: de actieve openbaarheid zal stapsgewijs worden ingevoerd en het zal dus nog wel enkele jaren duren voordat de effecten merkbaar zijn.
Openbaren kan niet zonder archiveren
Om informatie snel openbaar te kunnen maken, zal die informatie goed bewaard moeten worden. Een groot deel van de wettelijke beslistermijn gaat op dit moment verloren aan het bij elkaar zoeken van de gevraagde informatie. In 2021 heeft de Rijksoverheid hiervoor het project Open op Orde gestart. Op dat moment werd al aangegeven dat deze verbeteroperatie tot en met 2026 zou duren. Het verbaast dan ook niet dat op dit moment de beslistermijnen nog niet verkort zijn. Toch zijn ook hier ontwikkelingen zichtbaar. Zo heeft het Adviescollege Openbaarheid en informatiehuishouding (ACOI) geadviseerd dat alle werkgerelateerde chatberichten van de politieke en ambtelijke top bewaard moeten worden. Het kabinet heeft dit advies overgenomen. Eind 2023 zullen ook hier de eerste pilots starten om te onderzoeken hoe dit soort berichten het beste bewaard kunnen worden.
Een nieuwe bestuurscultuur komt er niet in een dag
Ten slotte wil de Woo een nieuwe bestuurscultuur realiseren waar openbaarheid van overheidsinformatie niet langer als een gunst wordt gezien, maar als een recht van de burger dat het belang van de democratische rechtsstaat dient. Dit uitgangspunt is ook in de Woo geëxpliciteerd. Het veranderen van een organisatiecultuur gaat niet over een nacht ijs. Ook hier biedt de Woo echter handvatten om deze verandering te realiseren. Een belangrijke vernieuwing is dat journalisten en wetenschappers klachten kunnen indienen bij het ACOI. Het ACOI kan dan bemiddelen tussen de Woo-verzoeker en de overheid. Bij die bemiddeling kan naast de juridische aspecten, ook de bestuurscultuur een rol spelen. Het ACOI kan hierdoor een toegevoegde waarde hebben naast de bestuursrechter die uitsluitend de rechtmatigheid van een Woo-besluit kan toetsen. In april heeft het ACOI het eerste advies gepubliceerd. Dit advies gaat over de afhandeling van het grote aantal Woo-verzoeken over de Covid-aanpak door VWS. Het ACOI constateert onder andere dat hard gewerkt wordt om documenten openbaar te maken, maar dat VWS daarbij weinig responsief is geweest: VWS heeft zelf bedacht welke informatie via de gefaseerde besluitvorming als eerst openbaar wordt, terwijl het beter zou zijn als journalisten zelf zouden kunnen aangeven welke categorieën documenten voorrang verdienen. Ook adviseert het ACOI dat de uitzondering ‘het goed functioneren van de staat’ spaarzaam toegepast moet worden.
Het is een kwestie van geduld
Uit het voorgaande blijkt dat na één jaar Woo nog nauwelijks een tussenstand kan worden opgemaakt. De belangrijkste voorwaarden om de afhandeling van Woo-verzoeken te verbeteren, zijn nog niet vervuld: de verplichting tot actieve openbaarmaking is nog niet in werking getreden en de informatiehuishouding van de overheid is nog niet op orde. Onze inschatting is dat significante verbeteringen pas over een aantal jaar zichtbaar worden. Is dit dan reden voor pessimisme? Dat ook niet. De inwerkingtreding heeft gezorgd voor ‘momentum’: veel overheden zijn aan de slag gegaan met pilots om de uitvoering van de openbaarheid van informatie te verbeteren en het ACOI is in haar adviezen constructief kritisch naar de overheid. Nu is het de uitdaging om dit momentum vast te houden.
Annemarie Drahmann en Louis Honée zijn universitair hoofddocent resp. onderzoeker aan de afdeling staats- en bestuursrecht van Universiteit Leiden.